Theorie

In dit onderdeel behandelen we de theorie vanuit een aantal invalshoeken. Klik deze paragrafen apart aan om ze te lezen.

• Wat is implementatie?
• Hoe verhoudt beleid zich tot implementatie?
• Implementatie als “Complexity of Joint Action” (Pressman & Wildavky)
• Implementatie als evolutieproces (Weick)
• Implementatie als netwerkmanagement  (Bruijn & ten Heuvelhof)

Uit deze behandeling van de theorie leiden we een aantal (voorlopige) inzichten af en een hypthese. Een en ander verwoorden we vervolgens in een schematisch kader.  Doel hiervan is te zoeken naar een bepaalde samenhang van variabelen op basis van deze theoretische inzichten, die kenmerkend te noemen zijn voor het proces en de resultaten van implementatie. Dit schema en deze inzichten zullen de verbinding vormen naar de praktijk en de analyse in de verdere fases van dit onderzoek. 

Welke inzichten/kenmerken zijn nu uit de bestudeerde literatuur te formuleren? Uit de theorie, die is onderzocht, is een viertal inzichten te herkennen.

1. Het aantal vrijheidsgraden van beleid bepaalt sterk de ruimte en uitkomsten van implementatie

• Beleid gaat meestal vooraf aan implementatie. En vaak kan implementatie niet zonder beleid. Maar ondanks de rationele beleving ervan is beleid niet dominant boven implementatie en is het niet het allesbepalende kader voor de eindresultaten. Voor effectieve implementatie moet beleid kunnen functioneren als een continuüm met een bepaald aantal vrijheidgraden, dat de ruimte laat tot anders handelen of andere besluitvorming. Beleid moet kunnen variëren van enerzijds een eenduidig rationeel kader en doelstelling tot anderzijds een meervoudig kader dat ruimte laat voor andere invulling en uitkomsten. Beleid is dan meer als een richtinggevend kader gedefinieerd (zie schema).

2. Het is in het algemeen effectief bij implementatie de nadruk ook te leggen op de meer procesmatige benadering ervan dan alleen op de synoptisch – rationele benadering.

• Er zijn twee algemene benaderingen bij implementatie te onderscheiden n.l. de synoptisch - rationele en de multi-actorgerichte - procesmatige benadering.
• In de dagelijkse praktijk wil men beleid en de voorgestane implementatie graag zien als een in stappen te rationaliseren benadering en uitvoeringsproces, terwijl de uitvoeringsprocessen zich feitelijk veel meer manifesteren in een krachtenveld van de mulit-actorgerichte context en de dynamiek daarvan.
• De processen van synoptisch - rationeel versus multi–actorgerichte procesmatige benadering vallen wel vaak samen als de twee zijden van dezelfde medaille.
• Tegenover procesmatig werken, benaderen staat vaak het projectmatig moeten communiceren daarover,
• Tegenover besluitvorming in een multi-issue context staat vaak het hiërarchisch formaliseren van die   besluitvorming,
• Tegenover het benutten van de uitkomst van een proces (appreciëren) staat ook het cognitief kunnen rationaliseren van de uitkomst als passend,
• Tegenover de vrijheid/ruimte bieden aan de eigen autonomie staat ook een planmatig gerichte controle en verantwoording ervan.

3. De kenmerken van de multi-actorgerichte - procesmatige benadering zijn te zien als vaste gegevenheden in de dynamiek van het implementatieproces.

• De belangrijkste kenmerken van deze benadering zijn verwoord in het volgende (schema 1.1)
• Deze kenmerken functioneren in een implementatieproces als vaste gegevenheden waar steeds rekening mee gehouden dient te worden. 
• Vaak zijn deze kenmerken slechts in een beperkte en wisselende mate te beïnvloeden en te beheersen. Weerstanden zijn soms door multi-issue besluitvorming om te buigen in neutraal of positief, de onvoorspelbaarheid van de beslissingen echter veel minder als dit gepaard gaat met verandering in actoren of door de tijdsdimensie. 
• Om het functioneren van deze kenmerken in hun onderlinge samenhang te kunnen begrijpen of te beïnvloeden, kan men het beste werken vanuit effectieve strategieën, die hierop inspelen (joint action, Wildavsky), (evolutie, Weick) en (netwerkmanagement, de Bruijn en ten Heuvelhof ).

 4. Ook bij implementatie vindt het duiden en handelen altijd plaats in de collectieve context en in afhankelijkheid van collectieve processen

• Bij implementatie als collectief proces handelen mensen in onderlinge afhankelijkheid, nemen zij waar, interpreteren dit en slaan beelden op in het collectieve geheugen.Implementatie stelt mensen vaak voor situaties die niet met eigen routines op te lossen zijn (ambiguïteit). Als zulke situaties voldoende variatie aan dubbelzinnigheid bieden, geven zij juist de ruimte aan mogelijke en bruikbare interpretaties. Deze situaties zijn de grondstof, die het ongereflecteerde en intuïtieve handelen in lopende processen van een (collectieve) zingeving voorzien. In implementatieprocessen gaat het dus vooral om het effectief hanteren van bepaalde strategieën en het rekening houden met de proces- en netwerkaspecten. De uitkomsten van implementatie zijn dan meer concreet te beïnvloeden en te sturen. Bijsturen op alleen problemen is daarbij minder effectief dan het draaiende houden van processen. Dat implementatie meer verloopt als een goed geoliede machine dan wat hij volgens de verwachting van de producent moet leveren, beïnvloedt het (collectieve) geheugen en het gedrag meer dan men denkt. Omgekeerd mag ook worden verwacht, als factoren het blijvend onmogelijk maken om ambiguïteit zinvol van betekenis te voorzien of het spel langs bepaalde kaders uit te voeren dit de beleving van de implementatieprocessen sterk negatief zal beïnvloeden.

EEN SCHEMA VOOR IMPLEMENTATIE (1)

In het volgende schema (implementatie 1) staat een benadering op basis van de literatuur weergegeven, waarin als variabelen worden onderscheiden:

• Afhankelijke variabele: het resultaat van uitgevoerde implementatie (bijv. een project, procedure o.i.d.)
• Onafhankelijke variabelen: 
• het beleid (zoals dat door de overheid wordt vastgesteld en wordt voorgestaan als het beginpunt voor implementatie)
• de implementatie te onderscheiden naar twee algemene typen van benadering. Deze benaderingen zijn te kenmerken als synoptisch - rationele en de multi-actorgerichte - procesmatige benadering

Op basis van de theoretische inzichten en dit schema stellen we als hypothese dat we verwachten dat:

• de procesmatige dynamiek en factoren in de praktijk van meer belang zullen zijn dan andere factoren.