- Waarom is het zo lastig beleid in de praktijk te implementeren? Welke factoren spelen daarbij een rol?
Deelvraag 1:
- Wat is er te leren uit de theorie naar implementatie en veranderingsprocessen en van de samenhang van factoren en processen, die daarin een rol spelen?
- Wat is er van de implementatie van het beleid op het terrein van rampen- en crisisbestrijding in de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid terechtgekomen over een periode van 20 -25 jaar en in hoeverre zijn daarin factoren en processen vanuit de theorie (deelvraag 1) terug te vinden?
De theorie van implementatie
In de theorie hebben we een onderscheid gevonden en gemaakt in het beleidsproces enerzijds en het implementatieproces anderzijds en in een rationele benadering versus een procesmatige benadering van het implementatieproces. Het lijkt zo te zijn, dat in het algemeen de centrale overheden sterk geneigd zijn tot een synoptisch - rationele benadering (van een wet/plan naar werkelijkheid) om implementatie in de praktijk uitgevoerd te krijgen. De bestudeerde theorie geeft echter aanwijzingen dat implementatie in de praktijk vaak sterk gedomineerd wordt door een dominante procesmatige werkelijkheid. Daarvoor hebben we een aantal duidelijke theoretische kaders gevonden, die dit onderbouwen, zoals de complexity of joint action , de multi – actoren omgeving en de evolutionaire ontwikkeling ervan.
We hebben hierover een aantal inzichten geformuleerd en in een schema vormgegeven met de hypothese, dat een multi-actoren omgeving en context in de praktijk vooral de uitkomst van de resultaten voor implementatie zal bepalen.
De praktijk van implementatie
Voor de toetsing in de praktijk hebben we gekeken naar de rampen- en crisisbestrijding van de regio Zuid-Holland Zuid over de afgelopen 20 - 25 jaar. Deze praktijk is op twee manieren onderzocht.
Een manier was een beschrijving door drie functionarissen van de implementatie in de regio over die periode door middel van een inhoudsanalyse te onderzoeken. Met deze methodiek van inhoudsanalyse konden we zo een aantal verdere inzichten formuleren.
Deze leren ons dat de manier, waarop de overheden het beleid aan de regio voorlegt (top down, hiërarchisch, planmatig etc.), vaak weerstanden oproept. En zeker waar dit beleid controversieel is, heeft dit een negatief effect heeft op de beleving ervan in de regio.
De inhoudsanalyse geeft ons ook steun aan de veronderstelling, dat implementatie vooral een zaak is van een procesmatige behandeling in een multi-actoren omgeving. De beleving daarvan is in het algemeen vaak positief te noemen. En waar de dynamiek van de procesmatige benadering remmend of belemmerd wordt ervaren (bijv. door het vasthouden aan eigen belangen, traagheid of gebrek aan besluitvorming) wordt achteraf soms een duidelijke rol van de overheid gemist. Het versterkt ons in het idee van Weick dat de implementatie is te zien als een evolutionair ontwikkelingsproces, waarin de actoren in een continue ambigue wereld proberen de lopende implementatieprocessen vanuit rationeel denken voor zichzelf te duiden. We zien daardoor dat in de rampenbestrijding beleid meestal procesmatig wordt opgepakt en naar vermogen wordt uitgewerkt. Beleid wordt daardoor als meervoudig (geïmplementeerd) ingevuld en de gekozen aanpak en regionale uitvoering zelf als positief gewaardeerd.
Op de tweede manier onderzochten we door middel van een vragenlijst een groep van 23 personen, werkzaam in de rampen- en crisisbestrijding. In dat onderdeel van het onderzoek bevroegen we de respondenten op diverse factoren zoals beleid, benadering, remmende factoren, sturing en op hun typering van de werkelijkheid in metaforen.
Opvallend is dat in tegenstelling tot de voorgaande analyse de respondenten hier het beleid in het geheel niet als dominant ervaren in het implementatieproces. Het gebrek aan beleid van de overheid wordt wel aangegeven, maar het weerhoudt de spelers in het veld niet om vol aan de slag te gaan met een natuurlijke procesmatige benadering en invulling van het gevraagde beleid. Deze analyse bevestigt ook weer dat implementatie vooral een krachtenspel is in een multi-actoren omgeving en dat haar resultaat een uitkomst daarvan is. Dit bevestigt ook de stelling dat implementatie vooral ook een achteraf rationaliseren is van een ambigue werkelijkheid, dit eigen is aan de context van de multi-actoren omgeving en het gaat om het vinden van een balans daarin.
In dit deel van het onderzoek onderzochten wij ook het beeld dat respondenten hebben door middel van metaforen. Metaforen zeggen iets over hoe wij in ons denken de werkelijkheid benaderen en hoe we dus ook geneigd zijn om in ons gedrag daar naar te handelen. Hieruit blijkt wederom dat ook in de metaforen vooral het multi-actoren krachtenspel en de evolutie als passend worden ervaren. Ook in de vrije metaforen komt mooi het beeld naar voren dat dezelfde werkelijkheid altijd op verschillende manieren kan worden beleefd of wordt geplaatst. Een symbool van expertise en kracht (bijvoorbeeld een trein) staat tegenover een symbool van traagheid of ongrijpbaarheid (hoop zand). Voorwaartse en remmende metaforen zijn als twee aspecten van dezelfde dynamische werkelijkheid. Ze stellen ons steeds voor de opgave om in de ambigue werkelijkheid van de rampen- en crisisbestrijding naar vermogen een balans in de intrinsieke dynamiek van het krachtenspel te vinden, deze te duiden en er naar te handelen. Opwaartse en neerwaartse bewegingen zijn onderdeel van dit natuurlijke gebeuren.
Conclusies, een vertaalslag…
Wat kunnen we nu leren van dit onderzoek naar de implementatie van de rampen- en crisisbestrijding en het vertalen naar de praktijk van de rampen- en crisisbestrijding?
Dit is een lastig vraag! Het onderzoek levert meerdere (abstracte) inzichten op, die een samenhangende verklaring proberen te geven voor de loop der dingen en zaken, zoals die binnen de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid op dit terrein zijn verlopen.
In hoeverre deze inzichten en conclusies ook te zijn te veralgemeniseren buiten de context van de onderzochte regio en onderzoeksgroep naar een bredere praktijk is een interessant dilemma en een punt van discussie. Als een vergelijkbare context als die van de regio Zuid-Holland Zuid als referentie wordt genomen, dan zijn binnen dat kader de inzichten en conclusies zeker relevant te noemen en gelden zij – eveneens voor elke andere vergelijkbare regio - als serieuze aandachtspunten voor beleid en implementatie op het terrein van de rampen- en crisisbestrijding. Om toch de uitdaging aan te gaan de bevindingen en inzichten uit dit onderzoek door te kantelen naar meer algemeen toepasbare conclusies voor de praktijk van de implementatie van de rampen- en crisisbestrijding in het algemeen, stellen wij hieronder het volgende:
1. Voor de feitelijke regionale uitvoering (implementatie) is het beleid en de aanpak, die een centrale overheid voorstaat, vaak nooit echt de bepalende factor.
- Beleid en implementatie zijn impliciet aan elkaar gekoppeld en niet te scheiden. Hoe eenduidig, rationeel of planmatig de overheid bij voorkeur beleid ook definieert, het moet ook voldoende ruimte of vrijheid bieden om rekening te houden met de onzekere en onvoorspelbare procesmatige aspecten van implementatie. Implementatie laat zich per definitie niet vooraf voorspellen en te plannen.
- Als het beleid van de overheid te stringent of te dogmatisch is, dan roept het veel weerstand op. Ontbreekt het geheel dan is dat ook lastig, maar het weerhoudt in beide gevallen een regio nooit om een eigen invulling te geven. Binnen Zuid-Holland Zuid is het beleid van de centrale overheid altijd als richtinggevend genomen en gedefinieerd. De werkelijke invloed van overheidsbeleid en een synoptisch - rationele aanpak treden daardoor in belangrijke mate naar de achtergrond. Beleid blijkt in voorkomende gevallen wel effectief bij te dragen in een ondersteunende en richtinggevende zin.
- Het is meer effectief de nadruk te leggen op een procesmatige benadering van implementatie dan alleen te rekenen op een synoptisch – rationele benadering. In de regio Zuid-Holland Zuid is de beleving van een procesmatige aanpak altijd sterk dominant aanwezig. Het resultaat daarvan is in de waardering algemeen positief.
- De dynamiek van het implementatieproces kenmerkt zich sterk door een impliciete dynamiek van een multi-actorgerichte omgeving met zijn vaste gegevenheden.
- Implementatie is altijd handelend gedrag in een complexe context van gezamenlijkheid.
- Implementeren is als een evolutieproces. Het startpunt ligt in het ervaren van dubbelzinnigheid (ambiguïteit). Dit evolutionair proces lost stapsgewijs deze dubbelzinnigheid op en levert als resultaat de duidelijkheid van een (achteraf) gerationaliseerde zingeving (betekenis) van de werkelijkheid.
- In het managen van implementatie gaat het vooral om het effectief hanteren van bepaalde strategieën en het rekening houden met bepaalde proces- en netwerkaspecten.
- Bij implementatie vindt het duiden en handelen altijd plaats in de collectieve context en in afhankelijkheid van de collectieve processen. Het is de kunst om daarin op een juiste en evenwichtige manier voortdurend te blijven opereren en te managen.
- Er zijn vaak relevante patronen van procestyperingen te herkennen, die veel van het krachtenveld en de processen van implementatie benaderen en kunnen duiden.
- a. Vanuit beleid en management is dit het proces van de schuivende tafel.
- b. Voor de operationele uitvoering zijn de typeringen van joint action (de boot in wildwater) of van evolutie (het jazzorkest) sterk herkenbaar.
- c. Daar, waar overheidsbeleid zich sterk profileert, laat zien dat ook een goede mix van een procesmatige en een rationele aanpak in elkaar verlengde kunnen liggen en als positief wordt gewaardeerd (gezamenlijk volgens plan/blauwdruk uitgevoerd).
- Een effectieve aanpak van implementatie (en management) dient rekening te houden met de voorwaarts of remmende dynamiek (zie de metaforen) in het multi-actoren krachtenveld en te proberen vooral dit proces gaande te houden, soms te versnellen, dan weer tegenkrachten om te buigen om zo de continue ontwikkeling in balans en draaiend te houden.
- Een effectieve aanpak van implementatie (en management) is vooral ook het blijven rationaliseren (rationeel "reframen") in passende denkkaders en de logica van formeel beleid/hiërarchie (visie/beleid, cultuur/structuur en organisatie) enerzijds en het "zin en betekenins geven aan"en "gaande houden van" de dynamica van de allerdaagse procesmatige werkelijkheid (in het aansturen, binden en verwerven van draagvlak) anderzijds.
