Inleiding
Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op het boek Implementation van Pressman & Wildavsky e.a. (1973, 1984). Het is te beschouwen als een standaardwerk over de uitvoering van beleid.
Eerst formuleren we een definitie en enkele mogelijke omschrijvingen van implementatie. Daarna gaan we in op het vraagstuk hoe beleid en implementatie zich tot elkaar verhouden. Een belangrijk deel van deze paragraaf behandelt de casestudie van het Oakland project en de analyse die Pressman en Wildavsky over dit proces van implementatie uitwerken.
Definitie:
Implementatie betekent letterlijk:
• het uitvoeren, tot stand brengen, voltooien, afmaken of het verwerkelijken van iets.
Dit iets, het onderwerp van implementatie, is bijna altijd beleid .
Omschrijving van implementatie:
Het proces van implementatie is in grote lijnen vanuit twee verschillende invalshoeken te omschrijven, n.l.:
• Implementatie is het proces van een (rationeel) geplande uitvoering van vastgesteld beleid
Aan implementatie gaat bijna altijd beleid of besluitvorming vooraf. Implementatie wordt dus vaak gezien als het rationeel of planmatig uitvoeren van beleid. Normaal gesproken verwacht men dat dit beleid dan bepaalde doelen heeft en de middelen om het tot stand te brengen.
Niet altijd is dat zo duidelijk. Soms houdt beleid een intentie in, zonder dat men verder iets zegt over wat en hoe het moet gebeuren (bijvoorbeeld: het bevorderen van onderwijs voor allochtonen). Soms staat beleid gelijk aan feitelijk gedrag (het geven van onderwijs aan allochtonen).
Als de doelen van beleid impliciet blijven en niet worden gespecificeerd zonder actoren te benoemen of activiteiten om resultaat te verkrijgen, dan is implementatie ervan niet mogelijk. Dus voor implementatie is het nodig dat het beleid altijd een beginpunt heeft en een eindpunt. Als er geen startpunt is in de zin van besluitvorming, financiering of wetgeving, kan er niet met uitvoering begonnen worden. Ook een eindpunt is handig. Hoe anders is het succes of falen van de uitvoering te beoordelen?
Vaak wordt het beleid ook vertaald in een bepaald actie- of projectprogramma. Het is dan gegoten in een programmatisch systeem waarin veel stappen onderling afhankelijk van elkaar zijn. Implementatie is dan het proces van interactie tussen de gestelde doelen en de acties die ondernomen moeten worden om elementen of actoren/partijen aan elkaar te verbinden en zo de gestelde doelen te realiseren. Hieraan ligt vaak een bepaalde visie ten grondslag over acties en interacties die tot de gewenste resultaten moeten leiden. In zo’n benadering ligt echter een sterk risico van het eroderen van het gestelde beleid op de loer. Dit, omdat gaandeweg uitvoerders verantwoordelijk worden voor zowel de begincondities als voor de einddoelen, waar naar toe zij worden verondersteld te werken. We zullen deze omschrijving in deze studie “de synoptisch – rationele benadering” noemen.
• Implementatie is het uitvoeringsproces van continue interactie en evolutie
Men kan zich de vraag stellen of de werkelijkheid zich laat vormen door vastgesteld beleid (ontwerp) of dat de werkelijkheid gaandeweg zijn vorm krijgt en zich continu evolueert. Implementatie kan men dus ook beschouwen als een proces van continue interactie en van evolutie. En wat telt dan in die opvatting meer: het beleid of de implementatie?
In een interactiemodel, waarin de werkelijkheid wordt gevormd door de interacties tussen vele actoren is implementatie dan te beschouwen als het verder ontwikkelen van beleid in de werkelijkheid met behulp van alle mogelijke middelen.
In de onzekerheid van interacties en situaties komt het er dan meer op aan het juiste gedrag op het juiste moment in te schatten en de juiste gedragsregels te hanteren dan te vertrouwen op kennis van, controle op de materie of een blinde gehoorzaamheid aan formeel beleid of hiërarchie. Implementatie is in deze opvatting vooral een proces van evolutie, omdat we altijd midden in een lopend ongedefinieerd proces zitten, waarin dingen zijn gebeurd en zullen gebeuren. We moeten ons steeds aanpassen aan nieuwe omstandigheden, die steeds een nieuw beeld geven over welk beleid we nu werkelijk aan het implementeren zijn. We zullen deze omschrijving in deze studie “de evolutionaire” of “de multi-actorgerichte – procesmatige benadering” noemen.
