In het algemeen stelt men dat implementatie afhankelijk is van beleid. Hoe kan men dan het beste een stadium van implementatie onderscheiden van een stadium van beleid als deze met elkaar zijn verbonden? In deze paragraaf geven we aan hoe beleid zich het beste laat definiëren ten opzichte van implementatie en ze zo meer in overeenstemming met elkaar te brengen.
• Beleid als rationeel en planmatig gedefinieerd
In een synoptisch- rationele benadering is het een gangbare manier om implementatie samen te laten vallen met beleid in het ontwerp en de planning ervan. In die benadering van implementatie staan het beginbeleid als design/plan en het realisatieplan op hetzelfde logische niveau. De opgave voor de implementatie is dan om het ene plan naar het andere te transformeren volgens een passende theorie. Zo’n benadering omvat duidelijke doelen, gedetailleerde plannen, controle mechanismen en (omwille van het menselijke aspect) beloningen en beïnvloedingdoctrines. Toch is het nadeel van zo’n benadering vaak het buitensluiten van andere aspecten. Het is niet te voorkomen dat veel, misschien het meeste aan beperkingen verborgen blijft voor planning en controle en alleen pas in het implementatieproces zelf duidelijk wordt. In het begin passende voorwaarden veranderen in de tijd, oude beperkingen verdwijnen of worden overwonnen terwijl er nieuwe opduiken. De ruimte voor oplossingen ondergaat continu verandering, krimpt in de ene richting en krijgt ruimte in een andere richting. Veel is dan afhankelijk van ad hoc situaties en van het (in trial en error) zoeken naar een passende oplossing. Beleid dat dus uitgaat van stringent rationele en planmatige modellen kan daar dus niet altijd op een adequate manier op inspelen.
• Beleid als disposition (richting gevend) gedefinieerd
Wat gebeurt er als men doel en planning geheel schrapt uit de implementatie? Beleid is dan niet meer dan een collectie woorden voorafgaand aan de implementatie of een vertrekpunt voor de uitvoerders van dat beleid. Bij implementatie zelf is vaak het proces zelf meer het ultieme doel dan het beleid. Het centrale probleem is niet of de uitvoerders conform het voorgeschreven beleid handelen, maar of het implementatieproces resulteert in voldoende consensus, in voldoende behoud van individuele autonomie en tegelijk voldoende committent met het beleid van degenen die het moeten uitvoeren. Een opgave, die vaak nog groter wordt als betrokkenen niet echt functioneel onderdeel zijn van het beleidsprobleem.
Als implementatie zich laat definiëren als een proces van interactie, dat is de kans groot dat het zich louter richt op de vervulling van de psychologische en sociale behoeften van de betrokkenen, ongeacht het beogen van een feitelijk beleidsmatig resultaat. Hoewel daarin evolutionaire kenmerken te herkennen zijn van onvoorspelbaar resultaat, het element van verrassing en van uitkomsten, die anders uitpakken dan gezocht, zit in deze benadering het gevaar van gevangen te worden door sociale krachten en van corrumperen van het proces en het systeem. Denk bijvoorbeeld aan de economische crisis en de effecten ervan als gevolg van de vrije marktwerking.
Het is daarom van belang beleid als voorwaardelijk te definiëren vanwege zijn meest essentiële elementen van richting, doelstelling, bronnen en middelen. Belangrijk is dan ook welke ruimte en vrijheidsgraden zij bieden voor het implementatieproces. Zijn de doelstellingen meervoudig (we willen meerdere dingen tegelijk), conflicterend (we willen verschillende dingen) en globaal (er is ruimte zonder onszelf exact vast te leggen)? Als dit zo is, impliceert het ook dat de wijze van implementatie niet exact voor alles vastligt. Als beleid als een richtinggevende maatvoering is gedefinieerd, creëert het daarmee een bepaalde ordening en kan implementatie binnen die meervoudige ordening handelen en omgaan met bepaalde situaties op bepaalde manieren. Implementatie creëert daarmee ook voor zichzelf de ruimte om het beleid te verder te vormen en te hervormen.
