Implementatie als “Complexity of Joint Action"

Introductie
In hun boek Implementation maken Pressman en Wildavsky gebruik van de inmiddels klassiek geworden casestudie van het Oakland Project . Aanleiding voor deze studie naar implementatie was een project van de federale overheid, waarin werd getracht om door middel van overheidsinvesteringen en loonsubsidies sociale achterstanden in Oakland weg te werken. Veel geld en grote inspanning van de betrokkenen bleken evenwel niet tot de gewenste resultaten te leiden. Pressman en Wildavsky verwonderen zich over dit falen gezien de gunstige uitgangssituatie. Zij vinden een verklaring in de zogeheten 'complexity of joint action'. Daarmee bedoelen zij bijvoorbeeld het proces dat per werkgelegenheidsproject er tientallen beslissingsmomenten waren te onderscheiden die niet alleen de voortgang van het project ernstig belemmerden, maar ook in veel gevallen tot beslissingen leiden, die niet met elkaar strookten als gevolg van de diversiteit van activiteiten van de betrokkenen en hun belangen.
Dit veronachtzamen van de complexe werkelijkheid in een relationele omgeving maakt volgens Pressman en Wildavsky duidelijk dat er weinig valt te verwachten als overheidsinterventies zich op een synoptisch - rationele wijze en benadering manifesteren. Uitvoering van beleid is naar hun mening meer een aangelegenheid die zich in de loop van de tijd ontwikkelt, zich wijzigt en zich aanpast aan de omstandigheden.

Complexity of joint action
Pressman en Wildavsky beschouwen het proces van implementatie als het handelend gedrag van vele actoren, organisaties en individuen in een context van complexe gezamenlijkheid (complexity of joint action).
Deze complexiteit is te onderscheiden in kenmerkende elementen, zoals:

• een veelheid aan actoren met een veelheid aan perspectieven
• een veelheid aan noodzakelijke beslissingen in relatie tot de kansen op het welslagen ervan
• het onberekenbare en het onverwachte van beslissingen
• de kenmerken van uitstel in de tijd.

• Een veelheid aan actoren en perspectieven

Er is bij implementatie snel sprake van een meervoud aan betrokken actoren, partijen en individuen met een veelheid aan verschillende perspectieven over hoe het beleid en de implementatie uitgevoerd moet worden.
De redenen waarom actoren, partijen of individuen betrokken raken bij het proces van implementatie zijn velerlei, zoals bijvoorbeeld:

• specifieke expertise / deskundigheid die nodig is voor de uitvoering
• het effect of de inbreuk die implementatie heeft op eigen bedrijfsvoering of reguliere werk
• het betrekken van een actor of een partij om het draagvlak te verkrijgen
• etc.

Kenmerkend is dat actoren of partijen vaak een ander perspectief of invalshoek hebben over het beleid en de uitvoering en ook een ander gevoel van urgentie daarbij hebben. Ook al staat men positief, er zijn genoeg redenen om er anders mee om te gaan met, bijvoorbeeld:

• dat het niet passend is met de eigen organisatiedoeleinden
• men is niet tegen, maar heeft voorkeur voor een andere uitvoering ervan
• men is meer bezig projecten van de eigen organisatie, die meer aandacht of meer prioriteit hebben
• men is afhankelijk van anderen met ander gevoel van urgentie (bijvoorbeeld: ingehuurde experts)
• men heeft wel overeenstemming met elkaar, maar geen doorzettingsmacht.

Vaak ziet men dat veel vertraging zich laat verklaren door meningsverschillen over het leiderschap of de rol, positie van de eigen organisatie, als het gaat om wie de baas is.
Ook bepaalde wettelijke kaders, procedures, die zeer stringent opgelegd en gevolgd moeten worden, kunnen erg bepalend zijn, ook al hebben ze weinig van doen met de feitelijke uitvoering van het beleid zelf.

• Bij een veelvoud van beslissingen neemt de kans op succes af

Bij een veelvoud aan actoren nemen ook de beslissingen en overeenstemmingen, die nodig zijn, toe. Bij een groot aantal controverses en wederzijdse tegenstanders wordt dan de kans op een gunstige beslissing in een redelijke tijd steeds kleiner en zal altijd laag zijn.

• Het onberekenbare van onverwachte beslissingen.

In de uitvoering wil men graag vereiste beslissingen kunnen plannen en voorzien. De praktijk leert echter dat er snel meer onverwachte dan verwachte beslissingen ontstaan, die kunnen leiden tot vertragingen of afbreken op cruciale punten. Hoe meer partijen, lange series van beslissingen of perspectieven in het spel zijn, hoe meer onberekenbare en onvoorzienbare elementen, zoals een andere tijdoriëntatie of eigen urgenties die de richting van een gunstige of ongunstige beslissing bepalen.

• De kenmerken van uitstel (delay)

Een belangrijke reden waarom bepaalde programma’s erin slagen te overleven is omdat zij zich vaak aanpassen over een lange periode. Een cruciaal element daarin is de functie van uitstel. Het wel /niet accepteren van uitstel is te beschouwen als een mechanisme, dat een rol speelt in de vele beslissingen, die nodig zijn in relatie tot de voor- of tegenstanders en het sterk of weinig betrokken zijn bij deze beslissingen over het programma. Iedere partij kan vanuit zijn positie gebruik maken van uitstel of beïnvloed raken door de effecten ervan. Ook al zijn er geen echte tegenstanders dan nog heeft een substantieel aantal kleine en matige delays toch zijn effect op de uitvoering. Uitstel zal dan inwerken op de motivatie van partijen en hoe langer het uitstel duurt hoe meer men gaat afhaken. Uitstel worden dan gemiste kansen, omdat tijd een schaars middel is voor de mens en de organisatie.